di Paolo Costa ed Enrico Giovannini
In scenari sempre più complessi urge una visione più ampia, che consideri anche l’assetto economico e sociale
In Italia manca da molto tempo una pianificazione del sistema infrastrutturale basata su una visione sistemica, di lungo periodo, tecnicamente fondata e democraticamente validata. Eppure, la legislazione passata e quella vigente, sia di origine nazionale che europea, impone l’obbligo di predisporre un numero molto elevato di Piani settoriali. Poi, ed è anche storia recente, di fronte ai disastri che la realtà ci mette davanti agli occhi, tutti si ricordano dell’indisponibilità di tali Piani, sia che si tratti di quelli anti-pandemici sia che riguardino le opere di messa in sicurezza dei territori o le infrastrutture idriche.
Analogamente, il nostro Paese non brilla per l’attività di stimolo e verifica della predisposizione degli strumenti di pianificazione da parte delle istituzioni di “indirizzo politico”, come il Parlamento, o “di controllo”, come la Corte dei Conti. Inoltre, l’Italia non dispone di istituzioni e procedure che verifichino l’attuazione dei piani o stimolino le autorità competenti ad adeguarli in funzione dell’evolversi del contesto, interno e internazionale, ad intervalli regolari predefiniti. Assistiamo, invece, a continue modifiche delle priorità ad ogni cambio di Governo, spesso neanche giustificate in modo adeguato sulla base di analisi basate sull’evidenza, con il rischio di apparire frutto dei “capricci del principe” di turno.
Secondo alcuni questo non rappresenta un vero problema, vista la presunta incapacità dello Stato di programmare adeguatamente il futuro. Meglio quindi lasciare al “mercato” il compito di decidere dove andare, in quale direzione – anche tecnologica – investire. In questa visione, dunque, l’unica cosa da fare per il settore pubblico sarebbe quella di chiedere ai privati ciò di cui hanno bisogno, salvo poi intervenire in loro soccorso quando si verificano catastrofi o fallimenti del mercato, più o meno gravi.
Non condividiamo questa posizione e purtroppo la realtà ci ricorda ogni giorno l’insostenibilità di una tale situazione di disattenzione alla programmazione a medio-lungo termine da parte della politica. I danni della mancata pianificazione e della corretta esecuzione dei piani sono sotto gli occhi di tutti. Peraltro, la “girandola delle priorità” invocata ad ogni stagione politica rende impossibile comprendere anche chi porta la responsabilità di talune situazioni. Una girandola per la quale, per stare solo ai casi più recenti, si passa in pochi giorni dall’assoluta urgenza di un piano contro la siccità a quella di un piano contro le alluvioni, passando per quella, già dimenticata, della carenza di alloggi per gli studenti universitari fuori sede. Con il corollario, drammatico e macroscopico, che non riusciamo ad occuparci con la necessaria continuità dell’assetto economico e sociale del Paese che soffre di una drammatica, cronica, bassa produttività, la più bassa in Europa salvo quella greca, e di disuguaglianze di reddito, genere, generazionali e territoriali gravissime.
È in questo contesto che riteniamo necessario segnalare il rischio di un aggravamento della situazione a causa del nuovo Codice degli appalti che, all’art. 39, decreta formalmente la rinuncia ad ogni pianificazione delle opere pubbliche riguardanti i trasporti e la logistica, a favore di un approccio basato su una lista di opere prioritarie definite dal Governo pro-tempore, senza quasi coinvolgimento del Parlamento. Infatti, si manda in soffitta il Piano Generale dei Trasporti e della logistica (PGTL) previsto dal Codice del 2016 e mai realizzato, anche se la sua redazione era stata finalmente avviata dal governo Draghi, con un processo fortemente partecipativo e un approccio nuovo, basato anche sui documenti “strategici” finalmente predisposti per le ferrovie, le strade e le autostrade, la mobilità ciclistica e gli aeroporti.
Al suo posto, si torna all’approccio basato su una “lista” di opere prioritarie da indicare nell’Allegato Infrastrutture al Documento di Economia e Finanza predisposto dal Governo, sul quale tipicamente il Parlamento si esprime in pochi giorni. In questo modo, si istituzionalizza la instabilità decisionale che ha afflitto la politica infrastrutturale del settore per lungo tempo, depotenziando il Parlamento, il quale invece dovrebbe avere un ruolo importante proprio per concordare su una visione di lungo termine che vada al di là di una lista di opere predisposta dal Governo pro-tempore.
Tutto ciò appare inadeguato anche a causa dei grandi cambiamenti che i sistemi di mobilità e di logistica subiranno nei prossimi anni e decenni sulla spinta della transizione ecologica e digitale, oltre che dei nuovi obblighi di rendicontazione delle imprese che dovranno indicare il proprio impatto in termini sociali e ambientali, oltre che economici. La decarbonizzazione dei diversi comparti dei trasporti, l’uso di algoritmi di intelligenza artificiale per ottimizzare gli spostamenti delle persone e delle merci riducendone l’impatto ambientale, l’introduzione dei sistemi di guida autonoma dei veicoli privati e commerciali, la crescente integrazione tra trasporto aereo, marittimo, ferroviario e stradale nell’ottica dell’intermodalità, lo sviluppo dei porti e dei retroporti in un’ottica di ridisegno delle catene del valore, la trasformazione della mobilità urbana e interurbana sono tutti fenomeni che richiedono la capacità di programmare sul lungo termine e di selezionare investimenti da realizzare in un’ottica pluriennale, in grado anche di orientare le preferenze delle imprese e delle persone.
Occorre quindi rimediare con urgenza modificando quanto attualmente previsto dal nuovo Codice, anche perché una tale soluzione va contro la richiesta più volte avanzata dalla Commissione europea di disporre, anche per l’Italia, di un quadro programmatorio a lungo termine (condizione necessaria per ricevere i fondi europei). Peraltro, le decisioni in materia che, anche con la partecipazione dell’Italia, si stanno prendendo in sede europea sono basate su un modello di programmazione delle infrastrutture di trasporto continentali, le reti Ten-T, che potrebbe essere preso a riferimento anche per l’Italia.
C’è ancora tempo per rimediare, visto che il Codice non è ancora entrato in vigore e il nuovo approccio dovrebbe divenire operativo nel 2024, ma non molto perché adottare un serio modello di pianificazione dei trasporti e della logistica che veda anche il Parlamento protagonista delle scelte di lungo termine da cui dipende il futuro del Paese richiede mesi di lavoro, un tempo decisamente superiore a quello necessario per fare una semplice “lista della spesa”.
Paolo Costa, ex ministro dei lavori pubblici (1996-98)
Enrico Giovannini, ex ministro delle infrastrutture e della mobilità sostenibile (2021-22)
(Avvenire 22 giugno 2023)