• lunedì , 14 ottobre 2019

Francesco Saverio Nitti ,la Scienza delle Finanze e la condotta economica dello Stato

F.S. Nitti, la Scienza delle finanze e la condotta economica dello Stato

di Antonio Di Majo
Università degli Studi Roma Tre

1. Introduzione

Cinquanta anni fa moriva Francesco Saverio Nitti ed è stata ricordata la sua figura di politico e di statista. Egli fu anche professore di Scienza delle finanze nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Napoli, nominato nel 1899 alla conclusione di turbolente vicende accademiche, protrattesi per circa un decennio ; allo studioso di Scienza delle finanze sono dedicate queste pagine. Nitti economista è portatore di una concezione pragmatica (ma non per questo meno rigorosa di quella dei “teorici”) dell’attività pubblica, sia negli aspetti d’analisi sia nei “precetti” per la gestione delle finanze pubbliche. Al tempo in cui egli inizia l’attività accademica, il mondo degli economisti italiani è diviso dalla “disputa” sul metodo della scienza economica che durava, in diverse forme, da alcuni decenni , con implicazioni non solo teoriche, ma anche per gli indirizzi da imprimere alla politica economica. Il giovane Nitti si trova dalla parte della “Riforma sociale” (alla cui direzione era stato associato), rivista che si contrappone alla nuova serie del “Giornale degli economisti”, caratterizzata quest’ultima dalla predominanza degli economisti, marginalisti e liberisti, dell'”Associazione per la libertà economica” (Pantaleoni, De Viti De Marco, Mazzola, a cui faceva anche riferimento Vilfredo Pareto), apostoli intransigenti del liberismo economico e della lotta ad ogni forma di protezionismo nel commercio estero, di limitazioni alla libera concorrenza nel mercato interno, d’ingerenza dello Stato nella vita economica. Nitti ha un’impostazione lontana da coloro che cercano di definire una scienza economica “pura”, che prescinda dalle vicende storiche, ma non è nemmeno possibile assimilarlo al gruppo degli esponenti del “germanismo economico”, in particolare a quelli che in Germania sono definiti “socialisti della cattedra”, verso cui pure nutre qualche simpatia. Egli, infatti, mostra <>, mentre ha simpatia per lo storicismo tedesco, <> (come egli stesso scrive nella Riforma sociale) . In realtà egli ironizza su entrambe le scuole e mentre condivide l’impegno dei liberisti contro la legislazione doganale, la corruzione politica e governativa, non ne accetta l’estensione dell’analisi ai problemi della distribuzione delle risorse: <> . La “disputa” affondava le radici nell’opera di John Stuart Mill, che a metà dell’Ottocento, rompendo l’eredità consolidata della tradizione classica dell’economia, aveva introdotto la distinzione tra le “leggi naturali” che regolano la produzione e le “istituzioni umane” che determinano la distribuzione delle risorse. A questa distinzione s’ispirano in parte anche gli economisti della scuola storica tedesca, ma, a distanza di più di un secolo, non si può evitare di osservare che, malgrado vari tentativi analiticamente raffinati, l’impostazione che separa metodologicamente l’analisi dei problemi dell’allocazione delle risorse da quella delle questioni distributive, introdotta circa mezzo secolo fa da R. Musgrave, è ancora oggi quella più accettata nella Scienza delle finanze . L’evoluzione metodologica, ma anche della pratica delle politiche economiche e del funzionamento dei sistemi economici di mercato, sembra aver dato ragione alla saggezza di Nitti.
In generale, il suo approccio è antidogmatico (e non può quindi andare d’accordo con il liberismo dogmatico di gran parte degli economisti neoclassici) e, come ricorda F. Forte nella prefazione ai “Principii di Scienza delle finanze”, riediti circa trenta anni fa , <>.
I “Principi” rappresentano l’opera più importante di Nitti come studioso di Scienza delle finanze; pubblicati in sei successive edizioni (dal 1903 al 1926), adottati in numerosi paesi come libro di testo, sono caratterizzati da :
a) chiarezza di esposizione, principalmente nel senso di identificazione distinta e non equivoca di tutti gli elementi del problema (emblematica l’esposizione delle cause di aumento delle spese pubbliche, di cui si dirà tra breve);
b) ricchezza di dati statistici, correttamente analizzati (secondo le tecniche adottate in quei tempi), che consentono di valutare la rilevanza dei fenomeni e la comparazione nel tempo e nello spazio;
c) conoscenza rigorosa dei risultati dell’analisi teorica, bene integrati con gli altri aspetti, anche se l’assenza di formalizzazioni matematiche forniva ai critici elementi per mettere in dubbio lo spessore dello studioso ;
d) costante riferimento alle caratteristiche degli istituti di Finanza pubblica nei vari paesi, nel tentativo (riuscito) di offrire un testo “cosmopolita”.
La concezione, prima ricordata, che separa le leggi della produzione da quelle della distribuzione, ha conseguenze sull’individuazione dei compiti della Finanza pubblica: <<è opinione comune che la finanza pubblica deve non solo provvedere all'appagamento dei bisogni collettivi, ma anche agire utilmente sulla distribuzione della ricchezza: anche coloro i quali questa seconda cosa negano, riconoscono che in realtà le forme attuali della imposizione finiscono con agire assai spesso in tal senso>> . Questa osservazione, qui riferita all’imposizione, ha valore generale di impostazione dell’utilizzo degli strumenti della finanza pubblica nel perseguimento di obiettivi diversi da quelli derivanti dalla visione ristretta dei “fallimenti allocativi del mercato”.

2. La teoria generale della Finanza

Con la discussione delle “teorie generali relative ai fenomeni finanziari”, Nitti rivela la sua visione sui compiti che lo Stato deve svolgere: pragmatica e aliena da dogmatismi. Egli condivide con i marginalisti e i liberisti il rifiuto della teoria organicistica dello Stato e così si allontana dalle “esagerazioni” della scuola storica: <> . Naturalmente non accetta neppure l’altra posizione estrema, quella dell’individualismo <> . Sul piano della politica economica normativa lo Stato <> , senza stabilire rigidamente e aprioristicamente confini tra pubblico e privato nell’economia.
L’analisi dei compiti allocativi della Finanza pubblica va affrontata tenendo presente la natura soggettiva dei “bisogni collettivi” e la teoria individualista del valore ; tuttavia <> .
Certamente Nitti non può essere “etichettato” come esponente di una scuola: come studioso maturo può essere considerato vicino ai “socialisti della cattedra” solo se si accetta la recente interpretazione di Musgrave sulla teoria economica di quegli studiosi, che non sarebbero portatori di una concezione “organicista” dei bisogni collettivi, ma farebbero piuttosto riferimento a “communal wants” (bisogni sentiti individualmente, ma in quanto membri di una collettività) . Certamente Nitti non dedica molto impegno agli estremismi teorici, anche perché è attirato dagli aspetti concreti del funzionamento del sistema economico: all’inizio del Novecento la sua riflessione si ferma sul fenomeno, che preoccupava molti “pratici”, della crescita delle risorse assorbite dai bilanci pubblici.

3. La crescita della spesa pubblica e del reddito nazionale

<> . La più nota ed efficace applicazione di quest’impostazione è quella utilizzata per la spiegazione dell’aumento di lungo periodo delle spese pubbliche. È molto conosciuta nella Scienza delle finanze la cosiddetta “legge di Wagner” sulla crescita della spesa pubblica. Questo “socialista della cattedra” sosteneva esserci una spontanea “statificazione progressiva”,dimostrata dal continuo aumento del peso della spesa pubblica (esprimibile come spesa pro-capite ovvero come rapporto tra spesa pubblica e reddito nazionale, oggi si preferisce il prodotto interno lordo) . Già in quel tempo, fine Ottocento/inizi del Novecento, quando il rapporto spesa pubblica/p.i.l. nei paesi sviluppati si aggirava intorno al 10-15 % , si era diffusa l’opinione della crescita inarrestabile delle Finanze pubbliche, che si sarebbe accompagnata all’innalzamento del reddito pro-capite della popolazione. Nitti, trattando con perizia i dati statistici, anzitutto mostra che (depurato di fattori impropri, come la diminuzione del valore della moneta, ecc.) il “peso” della spesa pubblica è effettivamente aumentato, se rapportato a quanto rilevabile al tempo dell’inizio della rivoluzione industriale, ma che questo fenomeno non è verificato (statisticamente) se il confronto è esteso a periodi più antichi . Nitti, in ogni modo, individua le ragioni della crescita (allora rilevabile) della spesa pubblica in:
a) le spese militari;
b) i debiti pubblici (con le conseguenze sull’onere per gli interessi annui dovuti ai sottoscrittori);
c) i grandi lavori pubblici legati al progresso tecnico, all’urbanesimo, ecc. e la legge di Engel sull’evoluzione dei tipi di consumi al crescere del reddito (condivisa da Wagner);
d) lo sviluppo di tutte le forme di protezione sociale.
Infine, una ragione precocemente individuata da Nitti e su cui sarà posta enfasi solo molti decenni dopo, specialmente dalla scuola di “Public Choice”, è la crescente partecipazione delle classi popolari alla vita pubblica (con l’estendersi del suffragio elettorale nelle democrazie). L’accresciuto peso elettorale dei ceti con reddito inferiore al reddito medio spinge la spesa vantaggiosa per la maggioranza dei votanti (quella con reddito non superiore a quello dell’elettore mediano), perché l’aumento della tassazione necessario a finanziarla pesa maggiormente (per la commisurazione delle imposte al reddito e ai patrimoni, per le esenzioni e agevolazioni, ecc.) sugli elettori, meno numerosi, con redditi più elevati . Questo effetto torna in gioco da allora ogni volta in cui si discute di dinamica della spesa pubblica: si dimostra la capacità anticipatrice di Nitti e la sua abilità ad individuare fenomeni trascurati dagli economisti del suo tempo .
Molto interessanti e in larga misura attuali sono anche le analisi sulle caratteristiche economiche dei vari tipi di spesa pubblica (quelle per l’istruzione, quelle militari, le pensioni, le spese per l’ambiente, ecc.), la cui lettura può essere ancora oggi consigliata, ma, per brevità, preferisco passare ora alle opinioni in materia di entrate pubbliche.

4. La politica tributaria

L’analisi delle entrate pubbliche consente, prima di tutto, a Nitti di riproporre la sua concezione generale della Finanza pubblica:<> . Le parole che ho messo in corsivo confermano il rifiuto della visione “organicistica” dello Stato, mentre il riferimento al reddito nazionale indica la, sia pure embrionale, percezione dei legami macroeconomici tra gettito della tassazione e reddito complessivo del paese. Come tutti gli economisti dell’epoca in cui egli scrive, non ha conosciuto la nascita della macroeconomia e della gestione macroeconomica della finanza pubblica, ma la sua esperienza e i suoi interessi per i problemi concreti lo rendono particolarmente sensibile ai legami empiricamente rilevanti tra variabili economiche.
Importanti le osservazioni sulla struttura tributaria. Il riferimento agli studi di Pareto sulla distribuzione, che mostrano la scarsa numerosità dei redditi elevati, lo porta a confutare l’opinione allora diffusa secondo cui si sarebbe dovuto fare affidamento principalmente sui prelievi su tali redditi per far fronte al finanziamento della crescente spesa pubblica. Va, invece, valutato positivamente il ricorso alle imposte indirette perché esse ottengono gettiti maggiori consentendo di raggiungere (anche sfruttando processi d’illusione tributaria) la totalità dei redditi. Tuttavia le imposte personali sul reddito hanno grande importanza e devono essere progressive. La progressività (che va applicata con esenzioni per i redditi minimi, agevolazioni per le famiglie, …) era allora giustificata da tre ordini di ragioni:
a) pratiche (per compensare l’inevitabile regressività del ricorso prevalente alle imposte indirette);
b) sociali (per modificare la distribuzione verticale dei redditi determinata dall’esistente assetto sociale, se lo si considerava iniquo);
c) economiche (poiché, come dimostrato da J. Stuart Mill, l’utilità marginale decrescente del reddito può richiedere, per l’eguaglianza del sacrificio del tributo, un’imposta che cresce più che proporzionalmente rispetto all’aumento del reddito).
Nitti condivide le ragioni di cui sub a) e c), ma respinge quelle di cui sub b): <> . Questa osservazione può essere meglio compresa se si ricorda che in quell’epoca alcuni studiosi di impostazione marxista vedevano l’imposta progressiva come uno strumento per la requisizione graduale della proprietà privata o, comunque, per realizzare un livellamento estremo dei redditi . Naturalmente, per quanto detto in precedenza, è estranea a Nitti ogni idea che la distribuzione dei redditi sia determinata da leggi “naturali” e la possibilità di influenzarla attraverso le spese pubbliche è ovviamente condivisa, nei limiti appunto in cui non si proponga di stravolgere il funzionamento dell’economia di mercato. Il sistema tributario deve in ogni modo porsi il problema dei suoi effetti sulla distribuzione dei redditi, e della ricchezza; Nitti è favorevole all’imposta sulle successioni, che <> . La sua analisi, ricca di dati comparati tra vari paesi sul gettito, sui patrimoni caduti in successione e sugli aspetti strutturali del tributo, fa pensare a quale opinione Nitti potrebbe oggi manifestare su un prelievo che ha perduto nei fatti le sue caratteristiche di equità orizzontale e verticale (essendo largamente eluso ed evaso), tanto da originare una tendenza largamente favorevole alla sua abolizione, recentemente quasi completata nel nostro paese.
La progressività delle imposte va applicata alle imposte personali: <> . Osservazioni che dovrebbero essere valutate oggi da quei comuni italiani che hanno introdotto elementi di progressività (e altre discriminazioni) nella struttura dell’imposta comunale sugli immobili (ICI). Inoltre, la discussione sulla progressività va condotta per Nitti senza i pregiudizi del passato sul suo eventuale carattere <> (giudicato ridicolo) e vanno respinti i suoi presunti difetti, sostenuti aprioristicamente e senza alcuna valutazione concreta degli effetti del tributo (ostacolo allo sviluppo della produzione, disincentivo al risparmio e incentivo alla fuga di capitali, distruzione del capitale, ecc.) . Data la sua attenzione ai fatti, l’analisi della progressività è, come il solito, corredata d’abbondanti informazioni sui sistemi tributari di molti paesi, anche sulle esenzioni per i redditi minimi e i trattamenti della famiglia ai fini nelle imposte personali sul reddito.
Particolarmente efficace è la discussione di alcuni <>, come quello che attribuisce alle imposte un utilizzo improduttivo delle risorse, poiché non si deve confondere l’effetto del prelievo con quello della spesa che tale prelievo finanzia, confusione analitica a quei tempi talvolta presente e che si ritrova anche nelle discussioni sull’onere del debito pubblico sulle generazioni future.
Molto moderne le opinioni sulla tassazione dei frutti del debito pubblico e, più in generale, delle attività finanziarie. Da questo punto di vista Nitti anzitutto ritiene <> la nocività del possibile effetto di un’imposta sui titoli della rendita sul valore della stessa rendita: la capitalizzazione dell’imposta si può realizzare per la tassazione del frutto di qualunque cespite . Più in generale non è accettabile che si respinga l’imposta sui valori mobiliari perché può causare una fuga all’estero: <<è la solita canzone del capitale che scappa quando lo si colpisce… Se si colpiscono tutti gli investimenti mobiliari con opportuna discriminazione della natura dei redditi e se non si adottano saggi di imposte proibitivi non avviene nulla di tutto ciò>> .
Nell’ultima edizione dei “Principii” si manifesta anche una preferenza per l’indipendenza tra la tassazione delle società dei capitali e quella dei loro azionisti; ora diremmo, per usare la terminologia utilizzata dagli economisti nordamericani, che si preferisce il sistema “classico” di tassazione del profitto delle imprese societarie. È noto che quest’impostazione è prevalsa a lungo nella nostra legislazione e solo nel 1977 fu introdotta l’integrazione pressoché completa tra l’imposizione sui redditi delle persone giuridiche (imprese societarie) e l’imposizione personale degli azionisti (attraverso il metodo del credito d’imposta sui dividendi).
L’analisi delle caratteristiche dell’imposta sulla ricchezza mobile consente a Nitti qualche interessante osservazione sull’evasione del tributo in Italia, già oggetto dell’attenzione di uno studioso francese di fine dell’Ottocento . Egli osserva che l’imposta di R.M. era diventata formalmente progressiva (anche se non così concepita al tempo della sua istituzione) e questa considerazione poteva fornire una giustificazione all’ampia evasione da parte delle imprese e degli altri redditi “incerti e variabili” , anche se a dire il vero già al tempo dei primi tentativi di istituzione di questa imposta (nel Regno di Sardegna degli anni cinquanta dell’Ottocento) il problema dell’evasione dei redditi appariva molto rilevante. Osserva dunque Nitti (e si riferisce ai primi decenni del Novecento) che <> e inoltre: <> . Ricorda poi che le società giungono a tenere perfino due serie di libri contabili, una per gli azionisti ed un’altra per il fisco, ma anche sui professionisti l’azione del fisco è inefficace. È vero che la legge <> . In conclusione <> .
È interessante osservare:
a) l’assenza in Nitti di ogni ipocrisia e pregiudizio (spesso così presenti ancora oggi in Italia sia tra gli analisti della finanza pubblica sia tra gli uomini politici con competenze economiche, giuridiche e amministrative) nell’analisi dell’evasione fiscale;
b) che nulla sembra sostanzialmente mutato, dopo quasi un secolo, nel contrasto all’evasione nel nostro paese, mentre l’amministrazione finanziaria continua a occuparsi di condoni, studi di settore, ecc., invece di svolgere il compito severo e sereno di ottenere costantemente l’adempimento ,corretto e “giusto”, dei doveri tributari.
Né mi sembra che l’auspicio di Nitti secondo cui con un’imposta societaria separata da quella personale (ciò che è stato attuato pienamente nel 1973) si sarebbe potuta avere <> con un’imposta personale <> .

5. I debiti pubblici: realtà ed illusioni

La capacità di districare gli intrecci tra gli argomenti e di esporre con chiarezza i risultati sono ben espresse da Nitti nel capitolo sui debiti pubblici; poiché <> . Egli chiarisce la distinzione tra gli effetti concreti del ricorso al debito pubblico dalle argomentazioni teoriche. L’esempio rappresentativo è la questione dell’onere del debito sulle generazioni future: <> . Ciò detto Nitti chiarisce, però, che <> . Il ricorso al debito potenzia, cioè, gli incentivi dei governanti ad espandere le spese pubbliche, poiché <>; i governanti possono così sfruttare l’<> e destinare risorse a spese pubbliche che non sarebbero state sostenute se si fosse dovuto fare ricorso alle imposte. Questa tesi è stata condivisa, negli ultimi decenni, specialmente dagli studiosi della “Public Choice” e sembra avere qualche supporto empirico anche in periodi diversi da quelli bellici. D’altro canto, Nitti è drastico nel sostenere che <> .
Come nota Forte, se Nitti osserva che <> intuisce che <> ; la non ancora avvenuta “fondazione” della macroeconomia lo costringe a <> . In ogni modo, la trattazione del debito pubblico conferma:
a) la chiarezza con cui si distinguono rigorosamente i diversi elementi dell’analisi teorica del problema (anche senza utilizzare il linguaggio matematico);
b) l’ancoraggio alla realtà concreta dei sistemi di finanza pubblica, che permette di individuare effetti che i teorici dell’economia “pura” non riescono ancora a concepire (come quelli connessi con l’utilizzo dell’illusione finanziaria, per i quali è giustamente famoso Puviani)

6. Le imprese pubbliche

Un altro esempio efficace di dimostrazione dello spirito anti-dogmatico di Nitti si trova nell’analisi delle imprese pubbliche. Se si prescinde dalle interessanti considerazioni sulle attività demaniali e da quelle che, per ragioni di sicurezza (come le Poste di allora), nessuno considera estranee alla proprietà pubblica, così come dai problemi dei monopoli fiscali (ossia quelli che hanno l’obiettivo di assicurare forti cespiti di entrata ), le questioni più interessanti riguardano le <> .
Nitti non manifesta nessuna predilezione aprioristica per la proprietà di certe imprese, in particolare di quelle che oggi definiamo come operanti in condizioni di “monopolio naturale”. Questa condizione è individuata con l’esempio delle tramvie e delle condotte d’acqua: <> e <> . Come si vede, è il risultato che interessa a Nitti, non i modi attraverso cui questo è conseguito: può essere utile la gestione pubblica diretta, ovvero al contrario la concessione di esercizio a imprese private. A proposito delle Ferrovie, dopo aver portato gli opposti esempi degli Stati Uniti e di alcuni paesi europei, osserva: <> . In un discorso parlamentare osserva :<< Quando è che noi possiamo nazionalizzare un'industria? Quando essa è arrivata al suo maggiore sviluppo, tale che i suoi procedimenti tecnici non abbiano più bisogno di stimoli, quando cioè essa può essere esercitata da un amministratore più rigido e duro com'è lo Stato>>(Discorsi parlamentari, vol.III, p.1119). Come osserva Forte (1982, p.105):<< L'elemento della semplicità di gestione tecnica è forse la caratteristica più saliente e originale del pensiero di Nitti…per quanto riguarda il vaglio delle opportunità di gestioni statali o municipali di imprese>>.
La costante capacità di separare le questioni “dottrinali” da quelle pratiche lo porta, dopo aver respinto ogni pregiudizio sulla proprietà pubblica, a mettere in guardia dai pericoli dell’esercizio pubblico, che sarebbe più esposto alla “burocratizzazione” dell’organizzazione: <>
In un periodo in cui abbiamo vissuto un’intensa stagione di privatizzazione delle imprese pubbliche (spesso opportune per la collettività, sia per le ragioni da ultimo indicate sia per altre <>) non mi pare si possa sostenere che sono state sempre valutate le ragioni collettive pro e contro la proprietà pubblica; il dogmatismo estraneo alla concezione teorica, ma anche politica, di Nitti è stato utilizzato recentemente (forse solo per convincere più facilmente gli elettori…) dai favorevoli alla privatizzazione come scelta drastica tra privato (buono) e pubblico (cattivo); il segno si inverte per le altrettanto dogmatiche opinioni dei contrari alle privatizzazioni. Nitti ha la fortuna di poter applicare le proprie concezioni sulle imprese pubbliche nella creazione dell’Istituto Nazionale delle Assicurazioni, che è fondato nel 1912 con l’obiettivo di esercitare il monopolio delle assicurazioni sulla vita (monopolio che, rinviato di dieci anni, sarà abolito dal fascismo e l’INA sarà mantenuto in vita come una delle tante compagnie assicurative) . Il monopolio pubblico delle assicurazioni sulla vita fu giustificato da Nitti con varie ragioni:
a) questa forma di previdenza rappresentava un bene di “merito” (come diremmo oggi) e quindi richiedeva l’intervento pubblico ;
b) la concorrenza in questo settore non comporta necessariamente la disponibilità di un bene più a buon mercato (<> ); nei paesi in cui esistono sia istituti pubblici sia compagnie private <> .
Il fatto che nei paesi in cui esiste il monopolio pubblico <> e, inoltre, che nel caso dell’assicurazione sulla vita l’arbitrio dell’impiegato pubblico è inesistente (si basano su tavole di mortalità) e, quindi, i fatti <> rafforza in Nitti l’idea della bontà del monopolio pubblico. Inoltre egli vede la funzione dell’INA <> . <>

7. Le finanze locali

L’articolazione territoriale del settore pubblico è trattata nei “Principii” in maniera complessivamente aderente all’ortodossia del tempo , anche se non mancano, come il solito, osservazioni originali, alcune delle quali sviluppate compiutamente e analiticamente dagli studiosi solo nei decenni successivi. In generale Nitti appare inclinare verso il “centralismo”; infatti, ribadito il carattere politico e coercitivo dello Stato, osserva che il principale ente di livello inferiore di governo, il comune, <<è un aggruppamento di famiglie con scopo essenzialmente economico e la cui formazione è dipesa quasi sempre da cause economiche>> . Come anticipazione delle più moderne analisi della finanza dei diversi livelli di governo, osserva che le entrate degli enti locali debbono rivolgersi a imponibili che tengano presenti <> e, quindi, bisogna preferire le imposte reali (che, come si è ricordato, sono determinate, almeno in linea di principio, con riferimento al possesso di certi cespiti da parte del contribuente, e non alla sua situazione economica complessiva). Da evitare imposte che comportino, quindi, l’accertamento del reddito personale presso il comune, per scongiurare l’effetto, noto negli odierni manuali come <> . L’analisi comparata mostra, già a quei tempi, come fossero prevalenti a livello locale le imposte dirette reali e Nitti fornisce, come il solito, ampia documentazione. Diffuse anche le imposte speciali sull’incremento del valore delle aree fabbricabili, e i contributi di miglioria (oggi fonte esigua di gettito,in Italia principalmente per il finanziamento dei consorzi di bonifica). Circa le imposte sulle plusvalenze immobiliari, si osserva che possono essere importanti per i comuni maggiori e in sviluppo, mentre per finanziare i comuni minori, specialmente con i livelli di reddito e di ricchezza di allora, non si poteva in alcun modo escludere il ricorso alle imposte di più agevole esazione, quelle indirette sui consumi. L’esistenza di trasferimenti ordinari dello Stato completava il quadro del finanziamento degli enti locali (qualitativamente, quindi, non diverso da quello odierno). Per la spesa degli enti locali si fa il tradizionale riferimento ai “bisogni collettivi” a beneficio di comunità più ristrette, ma Nitti non sembra auspicare un’estensione dei compiti degli enti locali. La sua posizione “centralista” si manifesta anche in seguito, nell’Assemblea Costituente della Repubblica italiana, durante i cui lavori esprime <>(Barbagallo,1984, p.545). Certamente questa posizione risente del ricordo degli sforzi della classe dirigente liberale di mezzo secolo prima, volti a unificare un paese disomogeneo. Ma questa posizione trovava, sempre in sede di Costituente, anche altri argomenti: << La variante laica, non ideologica, dell'antiautonomismo trae i suoi argomenti dalla considerazione che l'autonomia sarebbe stata penalizzante per lo sviluppo del Sud.. Nitti è probabilmente il più appassionato esponente di questa componente un po' elitaria e tecnocratica…>>
Nitti è piuttosto cauto nei confronti delle imprese municipalizzate. Riconosce la loro diffusione in molti paesi e il beneficio che può derivarne in quei casi in cui, come per le imprese pubbliche in generale, la concorrenza non è possibile o dannosa, ma osserva che <> , perciò <> . L’atteggiamento non dogmatico lo porta quindi a dettare qualche regola per la municipalizzazione:<>. Ma anche in questi casi quali sono le controindicazioni? <> . Ogni commento sembra superfluo e i raffronti con periodi più recenti e, anche con l’attualità, sono leciti.

8. Squilibri territoriali e finanze pubbliche

Finora si è fatto riferimento alle diverse edizioni dei “Principii di Scienza delle finanze”, ma Nitti ha espresso le sue opinioni di studioso di Finanza pubblica anche in altre opere. Ci limitiamo a ricordare la questione dell’intervento pubblico per il riequilibrio territoriale, in particolare del nostro Paese. Come osservato recentemente da Magnani: <> .
La predilezione di Nitti per i “fatti” e le quantificazioni lo spinge a tentare valutazioni della “ricchezza dell’Italia” , nel complesso e nella sua distribuzione tra le regioni. In queste valutazioni, comparate con quelle eseguite da altri , egli cerca di ottenere misurazioni degli squilibri regionali in Italia (oltre che confronti con altri Paesi). Naturalmente stime statistiche di questo tipo, che sono molto difficili anche oggi, soffrono delle limitazioni del tempo, in termini sia di disponibilità di dati sia di metodologie statistiche adottate. Si richiedono numerose ipotesi soggettive ed approssimazioni che consentono accuse di arbitrarietà delle valutazioni . Nondimeno è apprezzabile che studi di questo tipo venissero effettuati fornendo qualche base empirica a decisioni di politica economica. L’analisi si spinge a confrontare l’onere delle imposte nelle varie regioni, concludendo che <> . Dalla valutazione della distribuzione del complesso di entrate e spese della finanza pubblica nella varie regioni cercava di individuare l’azione ridistribuiva del reddito nazionale esercitata dallo Stato. Le sue conclusioni, anche se statisticamente discutibili, giudicano la politica del tempo come più favorevole allo sviluppo del Nord, e suggeriscono inoltre che le disparità esistenti non hanno alcun carattere di necessità o di fatalità, opinione condivisa da Einaudi (che invece criticava molti aspetti delle analisi empiriche di Nitti sulla distribuzione territoriale della ricchezza. Si veda Forte,1982, specie pag.70). Da queste premesse nascono diversi suggerimenti sul ruolo della finanza pubblica. Nitti <> . A questa impostazione si lega, tra l’altro, la proposta di nazionalizzazione dell’energia elettrica, per utilizzare il patrimonio idroelettrico in politiche di sviluppo e di riequilibrio territoriale. Il Nitti ministro rinunciò alla nazionalizzazione dell’energia elettrica, essendosi convinto dell’impossibilità di realizzarla, e si accontentò della opportunità di ottenere dalle aziende elettriche private comportamenti utili allo sviluppo del Mezzogiorno .
Sull’ “equità” della distribuzione regionale delle entrate e delle spese pubbliche si alimenta la polemica tra Nitti e i liberisti. Pantaleoni non ritiene che si debbano confrontare pressione tributaria e benefici delle spese pubbliche per ogni frazione del territorio, perché le spese si effettuano dove servono nell’interesse collettivo (<>), essendo fiduciosi che il corretto operare del libero scambio provvederà alla lunga a riequilibrare la distribuzione delle risorse. È teoricamente sostenibile, a livello di distribuzione territoriale di entrate e spese, che solo l’accettazione del criterio del “beneficio” nella distribuzione del prelievo tributario (e non della capacità contributiva) giustificherebbe la corrispondenza tra entrare e spese (pro capite, ecc.) a livello di circoscrizione territoriale ; ma Nitti è interessato alla questione meridionale e i dati su imposte e spese aiutano a porre in evidenza lo squilibrio del paese, cui si giunge a riconoscere rilevanza pratica con la legislazione speciale per il Mezzogiorno (di cui è convinto promotore e assertore) avviata nei primi anni del Novecento. Dal punto di vista delle convinzioni “teoriche”, Nitti, come si è ricordato, è contrario al protezionismo, ma è anche consapevole che non è accettabile la rinuncia a qualunque politica economica, lasciando alle “forze spontanee del mercato” il riequilibrio dell’allocazione delle risorse. Gli squilibri non tendono ad auto-eliminarsi e sono necessarie politiche industriali, che richiedono l’utilizzo di risorse pubbliche, per modificare la distribuzione “spontanea” del reddito e degli assetti produttivi .

9. Conclusioni

Francesco Saverio Nitti, uomo politico e statista di gran rilievo, professore, studioso di Scienza delle Finanze, prese parte al dibattito di circa un secolo fa sulla natura e le caratteristiche della scienza economica e sulle implicazioni per l’azione economica dello Stato. Si mantenne estraneo alle scuole che dividevano gli economisti italiani, accettando i contributi utili di tutti e la sua opera fu caratterizzata principalmente dalla predilezione per le analisi di carattere empirico, dense di elaborazioni statistiche e di comparazioni istituzionali; la sua attenzione ai “fatti” contribuì a rendere celebre e cosmopolita il suo testo di Scienza delle Finanze.
L’intreccio tra la conoscenza,anche teorica, derivante dall’attività accademica e l’ attività politica e di governo lo rese molto diffidente per la teoria economica “pura” (interesse prevalente degli economisti liberisti dell’epoca). D’altro canto egli criticava gli eccessi della scuola storica, per la quale nutriva qualche simpatia, non condividendone l’inclinazione verso visioni da “stato etico” e apprezzava invece la teoria soggettiva del valore e il metodo marginalista.
Non mostrò alcun interesse per la teoria dell’equilibrio generale, mentre intuì (senza poterli sviluppare) i legami tra le variabili macroeconomiche .
La Scienza delle Finanze è vista da Nitti come una disciplina economica che può aiutare il governo della Finanza pubblica nella ricerca di soluzioni concrete a problemi sia di allocazione sia di distribuzione delle risorse (compiti ridistributivi non ammessi in linea di principio dagli economisti della scuola liberista di allora).
L’opera di Nitti studioso di Finanza pubblica può essere sintetizzata con le parole che chiudono la Prefazione di Francesco Forte alla riedizione del 1972 del suo principale lavoro accademico (i “Principii”) che fornisce << l'eccellente dimostrazione di come sia possibile unire la qualità e la misurazione, l'interdisciplinarietà e la precisione, l'incisività polemica e la leggibilità al di là delle date e delle posizioni in cui la polemica è sorta. Sono, insomma, un esemplare e ben vivo manuale di Scienza della politica finanziaria>> .

Bibliografia

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Fonte: Relazione al Cinquantenario.CdD giugno 2003

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